超长期特别国债如何支持“两重”建设

国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（简称“两重”建设），覆盖面广、综合性强，是一项复杂的系统性工程，涉及资金规模大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足需求。发行超长期特别国债支持“两重”建设，旨在以长期资金匹配长期建设，推动更多重大项目落地。超长期特别国债支持“两重”建设政策效果如何，怎样进一步加力支持？

2024年我国共安排超长期特别国债7000亿元用于1465个“两重”项目建设，支持城市地下管网更新改造超过8万公里、长江沿线城市污水管网建设改造1.3万公里、“三北”沙化土地综合治理等近4000万亩，以及支持长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设，全年完成投资超过1.2万亿元。

超长期特别国债加力支持“两重”建设，是2025年实施更加积极的财政政策的重要发力点。当前我国经济回升向好基础还不稳固，仍面临有效需求不足、部分企业生产经营困难、一些地方基层财政困难等诸多挑战。增加发行超长期特别国债是全方位扩大国内需求的现实需要，可以更大程度发挥逆周期和跨周期调节作用，既利当前稳增长，又利长远强动能。当然，这也意味着中央要继续加杠杆。国家金融与发展实验室统计，截至2024年末，中央和地方政府杠杆率分别为25.6%、35.2%，相比之下中央政府有更大的加杠杆空间。国际货币基金组织数据显示，目前我国政府部门杠杆率仍处于低位，明显低于美国、日本等主要发达经济体。因此，我国增加发行超长期特别国债有比较充裕的政策操作空间。

“两重”建设事关全局和长远，应加强统筹协调提升综合效应，更好发挥超长期特别国债的战略性导向作用。

一是动态优化超长期特别国债投向。超长期特别国债支持领域聚焦国家重大战略实施和重点领域安全能力建设中的大事要事，着力提高投资效益。一方面，完善自上而下工作机制，形成央地合力。中央部门对标相关规划和实施方案进一步细化和明晰各重点领域的支持范围、内容与标准等，各地则将国家所需与地方所能结合起来，做好城乡融合发展、区域协调发展、粮食和能源资源安全保障等领域项目谋划、储备、遴选和前期手续办理等工作。另一方面，建立超长期特别国债支持范围定期评估调整机制，及时跟踪监测支持效果，适时开展“两重”建设项目后评价，并将监测情况和项目后评价成果作为投向优化决策的重要参考。同时，进一步做好政策解读和培训指导，畅通各方信息沟通反馈渠道，让地方和企业全面准确把握超长期特别国债政策的目标、内涵和各项要求，真正实现政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通。

二是更好统筹“硬投资”与“软建设”。超长期特别国债支持“两重”建设，不仅要科学做好“硬投资”项目筛选、高质量推进项目实施，更要注重补齐“软建设”短板，将项目建设和配套改革有机结合，用改革办法和创新举措破解制约提高投资效益的深层次障碍。做好顶层设计，细化各领域今后若干年“软建设”的主要目标和重点任务，避免零敲碎打，加大力度推动标志性改革和创新举措高质量落地见效，不断完善投入机制，提高投入效率。例如，目前我国水价形成机制尚不健全，水权水市场建设相对滞后，水利投融资体制机制改革还面临一些堵点。超长期特别国债在加力支持新建大中型灌区、大中型水库、大中型引调水以及大型灌区改造提升等工程的同时，统筹推进合理水价形成机制、用水权市场化交易等配套改革，将有利于增强投资内生动力，提高水利领域“硬投资”效益。

三是着力构建多元化、多层级资金投入机制。统筹好中央和地方资金、存量和增量资金、政府投资和民间投资，确保与超长期特别国债形成合力，提高资金整体效能。合理优化超长期特别国债支持比例和门槛，对于符合“两重”建设投向的重大基础设施等纯公益性项目，适当提高支持比例甚至全额投资，充分调动地方积极性。加强财政和货币金融工具协同配合，强化超长期贷款等配套融资，引导更多金融资源支持“两重”建设项目。此外，更大力度引导民间资本参与“两重”建设，各地在落实中央关于做好“两重”建设项目储备要求时，要注重倾听企业的意见和诉求，面向企业尤其是民营企业储备一批具备较好收益水平、条件相对成熟的重大项目，充分激发民间投资活力。

（作者吴有红 系中国宏观经济研究院投资研究所研究员 来源：经济日报）